20100515

香港公務員需要再教育 .胡恩威

九七回歸以來,香港特區政府的管治質素一直為人詬病。不
論是始於前特首董建華時期提出的「知識型社會」,還是時至今天特首曾蔭權常說的「進步發展觀」等宏大施政理念,似乎皆未能真正實踐。反之,各種社會政策諸如教育政策、規劃政策、環保政策、保育政策、文化政策的失誤卻造成了很多社會矛盾,窒礙香港整體發展之餘,普羅大眾的生活質素也每況愈下。歸根究柢,這局面乃由政府管治能力、公務員團體體制落伍所致。

回歸前,英國殖民政府掌控了香港的政策制訂,公務員只須妥善執行政策的工作便可;但九七過後,政制不再一樣。在高官問責制下,局長負責決定政策的具體方向,並須向立法會、持份界別解釋政策以吸納更多支持;而公務員的工作則為政策支援的專業隊伍,應憑其專業知識向局長提供不偏不倚的資料作為施政參考。香港的問責局長是由特首任命,不過特首卻是由間選產生,以致特首及至局長的認受性一直存在問題。

而事實上,目前所見,局長一般也鮮見資深政治人才,未具有彰顯政治家精於制訂、推舉、維護政策的本領。故此,在現時的政制環境下,公務員尤其是專門負責協助政策制訂的政務官,就推動香港管治質素的角色特別重要,因為政務官便是各項經濟、社會、民生政策的推動源和基礎。沒有了政務官這層施政基礎,局長也會缺少施政的參考方向。政府施政與政務官的政策研究能力,其實是緊緊相扣。

特區的管治屢遇挫折,公務員的責任首當其衝。但不能否認,沿襲英國文官制度的香港公務員體制也有其良好的本質。香港公務員制度自殖民政府時期見雛型至今,已建立一套體現公平、公正精神的價值系統。傳統上,香港公務員的工作模式都十分尊重程序,辦事有規有矩且透明度高,政府公布的資料數據準確可靠,這便於市民大眾監察政府、監察官員。可是,隨著社會的變化,政策方向亦須作調整,才能顧及城市的發展需要。二十一世紀,全球先進地區都邁向推動知識型的經濟發展,然而,我們的公務員體制有沒有隨之而變革,還是仍停留在英治時期的官僚模式?

為了應對社會發展取向,真正推動香港作「知識型經濟」,特區政府的首要工作是要重新界定「政務官」的角色。回歸以後,「港人治港」,政務官再不能只作行政秘書之類的工作,而是要求走向專業路線,以學識和政策研究能力,成為政府施政的驅動平台。觀乎現時的公務員制度,政務官似乎只單單側重行政辦事效率而不是以政策質素為本的工作邏輯辦事。政務官須每隔兩至三年調職一次,又怎能鼓勵政務官在其熟悉的政策範疇專注工作,以專業帶動香港長遠發展?在「調來調去」的機制下,政務官的工作變相更像是應付當前政治問題多於制訂長遠政策。

再者,香港公務員現時的考核制度只偏重於上司評語,專業知識考核(如透過考試)則欠奉。政務官的表現取決於其上司的看法,他們的晉升亦不在乎是否擁有相關層面的專業知識。若「知識水平」不是考核政務官的重點,作為公務員之首的政務官憑甚麼特質顯示其「政治中立」的特質?難道是是討上司歡心的政治手腕?

現時公務員的培訓工作主要是公務員事務局下的政府部門「公務員培訓處」負責。不難想像,在向來只視政務官為行政通才的思維模式下,其對政務官的培訓工作亦只多集中在行政、溝通、語文等技巧,至於針對相關學科專業和政策研究的訓練則少之又少。全球各先進地方過去十多年對公務員的專業化都作出不少探求。譬如英國,前首相貝理雅(布萊爾)便訂出公務員往後發展的藍圖,內容重點是強化公務員的政策研究能力。針對戴卓爾年代,太著重公務員管理制度的改革,忽略加強政策質素。貝理雅成立了管理及政策研究中心,並將原有的文官學院納入中心之內,既一方面培訓公務員的政策能力,另方面推展政府的政策研究工作。

同樣曾受英國殖民統治的新加坡,其公務員制度也有所改革,非常注重對高級行政官員及專業技術官員的培訓。新加坡設有專門培訓公務員精英的計劃,獲挑選參與計劃的公務員會安排到政府部門及私人機構實習的機會,待實習過後,當局會評核他們應否加入高級行政官員的行列,還是到特定的部門作專門長遠的發展。整套培訓計劃經過嚴謹設計,而新加坡當局亦設有公務員的進修機制,供他們申請獎學金到海外著名學府,修讀公共行政、公共管理、或與自己個別工作範疇相關的學科,深化知識基礎。

綜觀海外乃至中國大陸的公務員發展趨勢,都以提升專業性為目標,為甚麼唯獨香港的公務員制度仍是這麼落伍,只要求政務官作行政通才的角色?曾特首若要兌現「香港必須發展『知識型經濟』」,公務員團隊也必須循「知識」方向改革。加強公務員專業性,提升各政策局的政策質量是推動香港正面發展的關鍵。面對二十一世紀的經濟需要及競爭,香港的發展再不能單是就政策制訂作取巧式的程序檢討而漠視專業導向的重要性。■

wooyanwai@yahoo.com.hk

1 comment:

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